1月26日下午，由國務院、中央軍委空中交通管制委員會辦公室(以下簡稱空管委辦公室)發(fā)布的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》(下稱《征求意見稿》)向社會征求意見。南都記者注意到，這是我國出臺的首部國家級無人機飛行管理專項法規(guī)征求意見稿，也是新中國成立以來首次從國家戰(zhàn)略層面對無人機管理與發(fā)展做出部署。

《征求意見稿》中將民用無人機分為兩級三類五型，微型無人機使用者無需向民用航空管理機構實名注冊登記；微型、輕型無人機駕駛員無需執(zhí)照即可飛行；若飛行區(qū)域處于無人機適飛區(qū)域，無人機駕駛員無需申報飛行計劃。

民用無人機分五型管理

很長一段時間以來，監(jiān)管部門、業(yè)內專家、企業(yè)等都在探討如何科學監(jiān)管民用無人機，避免“一刀切”的管理，同時保障國家、社會的安全。如今在《征求意見稿》中，國家空管委辦公室對無人機的分類標準給出了答案。

《征求意見稿》指出，無人機分為國家無人機和民用無人機。民用無人機指用于民用航空活動的無人機，國家無人機指的是用于民用航空活動之外的無人機，包括用于執(zhí)行軍事、海關、警察等飛行任務的無人機。

此外，根據運行風險大小，民用無人機分為微型、輕型、小型、中型和大型五型。其中微型無人機是指空機重量小于0 .25千克，設計性能同時滿足飛行真高不超過50米、最大飛行速度不超過40千米/小時、無線電發(fā)射設備符合微功率短距離無線電發(fā)射設備技術要求的遙控駕駛航空器。

輕型無人機，是指同時滿足空機重量不超過4千克，最大起飛重量不超過7千克，最大飛行速度不超過100千米/小時，具備符合空域管理要求的空域保持能力和可靠被監(jiān)視能力的遙控駕駛航空器，但不包括微型無人機。

《征求意見稿》還規(guī)定，除微型無人機以外的民用無人機應當向民用航空管理機構實名注冊登記。這也意味著，微型無人機使用者無需向民用航空管理機構實名注冊登記。

操控輕型無人機無需執(zhí)照

《征求意見稿》對駕駛員的資質提出了要求。文件規(guī)定，輕型無人機駕駛員應當年滿14周歲，未滿14周歲應當有成年人現(xiàn)場監(jiān)護。未滿14周歲且無成年人現(xiàn)場監(jiān)護而駕駛輕型無人機飛行的，由民用航空管理機構處以200元以上500元以下罰款。

無人機“黑飛”問題一直是社會關注的焦點。《征求意見稿》中規(guī)定，駕照操控微型無人機的人員需掌握運行守法要求，駕駛輕型無人機在相應適飛空域飛行，需掌握運行守法要求和風險警示，熟悉操作說明。駕駛輕型無人機超出適飛空域飛行，需參加安全操作培訓的理論培訓部分，并通過考試取得理論培訓合格證。也就是說，普通無人機玩家在進行航拍等娛樂活動時，理論上并不需要考取駕照。

《征求意見稿》中還使用了剛性措施保障政策的執(zhí)行。文件明確，未按照規(guī)定進行民用無人機實名注冊登記從事飛行活動的，由軍民航空管部門責令停止飛行。民用航空管理機構對從事輕型、小型無人機飛行活動的單位或者個人處以2000元以上2萬元以下罰款，對從事中型、大型無人機飛行活動的單位或者個人處以5000元以上10萬元以下罰款。

對私自改造無人機飛行控制系統(tǒng)，破壞空域保持和被監(jiān)視能力，改變速度、高度、無線電發(fā)射功率等性能的行為，由工業(yè)和信息化部門、民用航空管理機構、產品質量監(jiān)督部門等給予警告，暫扣或者吊銷經營許可證、飛行合格證或者執(zhí)照，并處以2萬元以上20萬元以下罰款。

適飛區(qū)域無需申報飛行計劃

此前，不少無人機愛好者向南都記者反映，因個人申報飛行計劃與申請空域難，一不小心就變成了“黑飛”。而今后，空域的使用也許就會方便多了。

《征求意見稿》中，對微型、輕型、小型、中型和大型五型無人機的飛行空域都作出了詳細劃分，微型無人機在真高50米以上空域禁止飛行。對輕型無人機，《征求意見稿》則劃分出包括真高120米以上空域等管控區(qū)域，并規(guī)定在管控空域外，無特殊情況均劃設為輕型無人機適飛空域。

此外，每年10月31日前，省級人民政府匯總各方需求并商所在戰(zhàn)區(qū)后，向有關飛行管制部門提出輕型無人機空域劃設申請；11月30日前，負責審批的飛行管制部門應予批復，并通報相關民用航空情報服務機構；12月15日前，省級人民政府發(fā)布行政管轄范圍內空域劃設信息，國務院民用航空主管部門收集并統(tǒng)一發(fā)布全國空域劃設信息；翌年1月1日起，發(fā)布的空域生效，有效期1年。

關注無人機立法

南方都市報無人機研究中心一直關注無人機飛行管理規(guī)定的出臺。2017年11月15日至24日，南方都市報紙刊發(fā)9個版2萬多字的無人機立法專題報道，連續(xù)7天從政策觀察、駕照亂象、分類監(jiān)管、暴改灰產、空域管理、實名監(jiān)管、深圳探索等7個角度探討無人機立法，對此次《征求意見稿》提到的無人機分類、空域分類管理、駕駛員執(zhí)照問題皆作出討論。

南方都市報無人機研究中心是專注于無人機領域政策和行業(yè)發(fā)展的第三方機構，致力于通過新聞報道、研究報告等方式推動民用無人機行業(yè)的發(fā)展、促進民用無人機領域的軍民融合和行業(yè)轉型升級。

專家解讀

《征求意見稿》出臺

打破“一刀切”管理

北京交通大學副教授陶楊告訴南都記者，《征求意見稿》中對無人機的分級分類管理打破了某些地方粗放的、“一刀切”管理無人機的局面。

明確概念便于細則制定

工信部賽迪研究院裝備所航空研究室副主任金偉對南都記者表示，《征求意見稿》的一大亮點是，在法規(guī)中明確了無人機的概念。“最開始都叫無人駕駛航空器，現(xiàn)在根據人們使用習慣，將遙控駕駛航空器和自主航空器統(tǒng)稱無人機。”

金偉表示，使用無人機的概念是比較合理的，將法律法規(guī)的稱呼和人們日常使用的稱呼對應起來，這樣規(guī)定的好處是方便了今后的細則制定，以后就可以直接叫無人機了。

分類管理類似交通紅綠燈

無人機的兩級三類五型分類方法則是多位專家共同認為的亮點。陶楊告訴南都記者，《征求意見稿》中對無人機的分級分類管理打破了某些地方粗放的、“一刀切”管理無人機的局面。

他解釋道，對無人機進行分類實際上是非常困難的，此前民航局、工信部也提出過一些分類方法。此次法規(guī)的創(chuàng)新之處在于將多種指標統(tǒng)一起來，使用綜合性指標將無人機劃分為兩級三類五型，相對來說比較科學。此外，《征求意見稿》中明確了監(jiān)管主體、批復主體，簡化了申報流程，對無人機產業(yè)的發(fā)展也有一定的促進作用。

金偉對此也表示贊同。他介紹道，《征求意見稿》參考國際上以重量為主的分類標準，對微型、輕型、小型、中型和大型無人機以重量為基本指標，考慮運行風險對性能、速度等進行規(guī)定“這樣的分類更先進一些”。

金偉告訴南都記者，目前五種類型的分類管理類似交通中的紅黃綠燈，“微型無人機的管理相當于綠燈，不需要駕駛員培訓、飛行計劃、保險等要求，50米以下在限定區(qū)域外隨意飛行。輕型無人機管理則相當于黃燈，劃定一些適飛區(qū)域，你在這里面可以自由地飛。小型以上的就類似紅燈，有更嚴格的管理要求。”

低空空域放開略為保守

《征求意見稿》中對無人機的分級分類管理打破了某些地方粗放的、“一刀切”管理無人機的局面。在陶楊看來，目前在低空空域放開方面，《征求意見稿》中的規(guī)定還是略為保守。

《征求意見稿》中指出，120米真高以上空域為輕型無人機的管控空域。對此，陶楊指出，很多國家在這方面的規(guī)定都是150米，國家制定這一數值應也有其考慮，但相對來說略有一點保守。

此外，陶楊還建議要在條例中進一步明確如何協(xié)調無人機各方面監(jiān)管主體間的工作，避免多頭監(jiān)管的出現(xiàn)。

金偉也指出，這一條例商討制定已有四年多時間，逐漸形成了目前的《征求意見稿》。現(xiàn)在《征求意見稿》規(guī)定了許多內容，還有更多的細則及部門規(guī)章仍待制定。