國務院、中央軍委空中交通管制委員會辦公室組織起草了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》,日前在工信部官方網站對外征求意見。這是我國首次從國家戰略層面對無人機的管理與發展作出部署。

近年來,得益于在航拍攝影、農業植保、環境監測、電力巡檢等方面的廣泛應用,無人機市場呈現井噴式發展。與此同時,無人機“黑飛”、失控墜機、炸機、飛入軍事禁區等各類事故也時有發生,對公共安全和個人隱私產生嚴重威脅。由于體積小、飛行高度低、速度慢,無人機很難被民航雷達發現和識別。僅在去年,成都、杭州、大連、南京、上海就發生13次“黑飛”無人機影響航班運行事件,其中成都雙流機場受到9次影響。據不完全統計,我國目前有2萬架無人機處于“黑飛”狀態。由于無人機是新鮮事物,管理只能從其他法律法規中找依據。以上種種問題表明,安全問題不解決,無人機行業就難以繼續前行。另一方面,隨著無人機應用愈加廣泛,銷量不斷增長,要將產業發展置于規范管理中,一部專門的行業法也不可或缺。

對無人機“開門立法”,首先有助于明確技術標準。此前,傳統管理難以介入該行業,一個很重要的原因就是難以定義,最簡單來說,無人機可以分為模型航空器和一般飛行器,兩者的主管方分別是體育部門和民航部門。事實上,無人機的分類情況還要復雜得多,包括民用、警用、軍用等不同類別,且民用部分涵括范圍極廣,不僅包括消費級別,也包括護林、噴藥、消防等各類作業型飛行器。對此,《條例》以重量和速度為主要依據,將無人機分為微型、輕型、小型、中型、大型五大類。其中,除微型無人機外,凡是空機重量不超過4000克,最大起飛重量不超過7000克,最大飛行速度不超過每小時100千米,都可以列入輕型無人機,我國市面上90%的產品都屬于此類。如此一來好處顯而易見,不僅明確什么樣的機器只能作什么用,而且有助于從源頭實現標準控制,杜絕“超標產品”“山寨產品”出現的可能。

其次,明確技術標準也就是明確了管理規范。我國通用航空的傳統管理模式主要有三個特點:第一,人員要有航空器駕駛執照；第二,航空器要有適航證書；第三,要申報飛行計劃。現今的情況不同以往,要求所有輕型無人機都要申報飛行計劃,人員要有執照,既不夠現實,也不能充分反映出各類無人機的特點。此次,《條例》充分尊重現有的空域管理特點,在維持整體制度不變的情況下,也突破“所有飛行必須預先提出申請,經批準后方可實施”的現行規定,比如將120米以下、50米以下的空域向輕型無人機和微型無人機開放,可以說是一項較能體現創新的重大舉措。除了對不同分類的飛行器進行適航管理外,產品的生產和銷售環節也能依次實現精細化管理,比如按照規定,微型、輕型、小型無人機投放市場前,應當完成產品認證,而在銷售環節,實名制的恰當引入也有助于實現事前監管。

《條例》相當具有創新性,充分尊重了不同產品的特點和用戶使用習慣。然而,這并非意味著無人機就可以無拘無束,我們應當充分堅持“安全”這個最大原則,降低飛行活動風險。這就需要建立齊抓共管的管理體系,不僅要明確管理部門和相應的處罰標準,還要建立綜合性的無人機監管平臺,實現政府和企業合作。比如通過“電子圍欄”設置禁飛區,通過云端對所有售出機的飛行數據進行實時監測等,為民航事業發展保駕護航。