摘 要：分析了公共危機應急救援力量管理模式現狀及目前管理模式的不足，剖析了制約應急救援工作發展的瓶頸問題。結合我國應急救援工作的開展情況，提出了構建應急救援力量管理模式的基本原則。在此原則的指導下，設計了一種新的應急救援力量管理模式，提出設立應急管理委員會的構想，并從必要性和可行性、構建、特點等方面詳細說明。

關鍵詞：公共危機；應急救援；管理模式

近年來，洪水、地震、火災和交通事故等突發事件不斷發生，應急救援任務空前繁重。公安、消防、民政、安監等多部門快速行動，組建了多種形式的救援力量，逐漸形成了分部門、分災種的應急救援管理模式。由于應急救援工作的綜合性不斷增強，這種管理模式的弊端日益凸顯。為了提高應急救援效率，優化應急救援管理結構，國內很多專家學者對此進行了深入研究。郭鐵男對我國城市應急指揮體系的建設模式與發展進行了概述，并對消防部隊承擔綜合應急救援任務的可行性和必要性進行了分析。王秋彧、張光俊、郭其云等在基于消防部隊承擔應急救援任務的基礎上，對應急救援管理體系進行了研究。經過多年的建設發展，逐漸形成了集權式、授權式、代理式和協同式的應急救援管理模式，這些管理模式大多具有較強的臨時性，其協調管理力度受到很大的制約。因此，組建一種新型的應急救援管理模式成為亟待解決的問題。筆者針對目前應急救援管理體系中的問題，搭建了一種條塊結合、管理順暢的組織管理模式。

1 公共危機應急救援力量管理模式現狀分析

經過近幾年各種突發災害應急處置的歷練和考驗，我國應急救援力量體系建設取得了很大進步，但在管理體制建設方面還存在不足，主要表現在如下方面：

（1）成立了多種公共危機應急救援管理機構，管理分散。由于公共危機事件的性質多樣，危害程度相差較大，所以單一部門不能完成災害管理的全部任務。按照《國家突發公共事件總體應急預案》，國務院有關部門依據有關法律、行政法規和各自職責，負責相關類別突發公共事件的應急管理工作。應急管理行政系統如圖1所示。

在這種行政管理機制之下，我國建立了多個應急指揮中心和多種應急救援力量。根據相關資料的統計分析，我國目前應急指揮中心的設置如圖2所示。由圖可見，我國目前共設置了至少7處國家級應急指揮中心，在每個應急指揮中心下分別設立了相應職能的應急救援隊伍。如消防應急指揮中心負責調度指揮消防部隊的救援行動，中國地震應急搜救中心負責國際救援隊的管理，而國家安全生產應急救援指揮中心負責指揮礦山救援隊的救援行動。此外，還有軍隊應急救援隊和交通、醫療、電力等多支救援隊伍。

（2）應急救援力量分布在不同部門，條塊分割明顯。我國長期以來采用分部門、分災種的單一災情救援體制和危機管理模式，雖有多種應急救援力量，卻分屬在多個部門，這種“分而治之”的應急救援體系有兩大問題：一是各種設備和人力資源重復投入并且大量閑置；二是遇到緊急狀況，因職能交叉而容易造成職責不明，甚至互相推諉，可能由此失去最佳的搶險救災時機。尤其是在大型災害事故救援現場，需要公安、消防、駐軍、武警、醫療、通信、供水、供電等多個部門協同處置，但由于歸口不一，戰備等級制度不一，多支職能單一的應急救援力量互不隸屬，各自為政，客觀上造成遇險求助不便、接警出動遲緩、聯動響應滯后、合成指揮不力等問題。

（3）缺乏獨立的常設性危機管理機構，各種力量之間協調困難。近幾年，我國雖然在應急管理體制、機制等方面取得了一些發展，但是至今仍然缺乏專業化、規范化、制度化和高效的危機管理決策核心機構。一旦爆發大規模突發事件，往往是由某一政府領導牽頭，組成一種臨時性機構進行組織協調危機處置。這種臨時性機構缺乏一定的決策力度，使得多部門之間難于形成合力，致使救援效率較低。同時，由于這種常設性機構的缺失，使得應急救援法制、機制建設進度緩慢，各種應急救援力量建設相對封閉，缺乏必要的聯合演練。

由于我國應急救援力量管理體制在運行過程中還存在如上弊端，從目前應急救援力量建設的發展來看，亟需打破這種條塊分割的管理模式，組建統一指揮的應急救援管理模式。

2 公共危機應急救援力量體系管理模式建設的原則

公共危機應急救援力量體系管理模式應能較好地發揮各種應急救援力量之間的聯合作戰能力。因此，在管理模式建設過程中，應本著“政府主導，消防主力；統一指揮，協同有序；平戰結合，資源優化”的建設原則。

2.1 政府主導，消防主力

政府主導是指在公共場所突發事件應急救援中，要由政府作為統一的領導。應急中心工作范圍廣，涉及部門多，擔負責任大，需要由政府統一領導。這不僅是符合《中華人民共和國突發事件應對法》和《國家突發公共事件總體應急預案》的需要，也是順應我國實際情況的必然選擇。“消防主力”是指在政府的統一領導下，消防部隊作為應急救援的骨干力量，承擔包括火災、地震、建筑施工事故等多種災害的應急處置。在國務院辦公廳《關于加強基層應急隊伍建設的意見》（國辦發[2009]）59號）中明確指出了消防部隊作為主力救援力量的法律地位。

2.2 統一指揮，協調有序

“統一指揮”是指由政府負責建立統一的接處警系統，將各種救援力量實現有效整合，進行統一調度指揮，使各機構和部門縱向能對接，橫向能聯動，達到處置突發事件的快速、高效，最大限度降低成本。“協調有序”是指各種救援力量之間能夠實現責任明確，優勢互補，保證應急處置的有效性和有序性。目前，我國有各種專兼職救援力量幾十種，無論是從職責范圍、器材裝備等方面均存在一定的交叉，為了保障應急救援效率，各種救援力量之間必須進行有效的協調分工。

2.3 平戰結合，資源優化

“平戰結合”就是在平時注重應急準備，加強對風險的識別、監測和預警，加強應急救援隊伍的日常訓練、培訓和演習，做好資源規劃和保障工作，保證戰時的應急救援效率，并做好戰時的危機應對和事后的評估及處置，做好資源協調與調度工作。“資源優化”就是將各種應急救援所需資源進行優化配置，保障資源的高效使用。我國的應急救援資源分布在不同的部門和單位，為了避免重復建設，保障應急救援所需資源，這就需要充分調度整個社會的資源，通過有效的整合，實現資源的優化配置。

3 公共危機應急救援力量體系管理模式建設的設想

為了從長遠的角度統籌規劃我國的應急管理工作，需要從國家層面上設立常設性應急救援管理機構，即應急管理委員會，以實現對災害的全面管理。

3.1 應急管理委員會設置的必要性和可行性分析

目前，負責我國應急管理工作的機構和部門主要是各級政府部門的應急辦和議事協調機構（如國家減災委員會、核事故應急協調委員會等）。應急辦負責協調和督促檢查各省（區、市）人民政府、國務院各部門應急管理工作。在應急過程中其主要職責是值守應急、信息匯總和綜合協調，其處置權力有限，在政府內部權力體系中的影響力較弱，須協助國務院領導處置。議事協調機構是以黨政領導為成員的臨時性機構，不是常設機構，只是在危機發生時才被啟動，無法有效組織各部門開展危機前的預防、演練和儲備等工作。因此，常態下協調的權威性不足。可以看出，目前的應急管理體系難以發揮出與公共危機應對需求相稱的領導力。所以，在現有的危機應對領導機構的基礎上，本著整合危機應對資源、降低內耗和提高效率的原則，設置一種能夠整合應急辦和議事協調機構功能的常設性機構，從而保證突發災害的預防預警、應急演練、應急處置、調查評估、信息發布、應急保障和國際救援的統一化和規范化，顯得非常重要而緊迫。

3.2 應急救援管理委員會的構建

適應目前應急管理的需求，通過幾年的發展，我國應逐漸建立起強有力的常設性國家應急管理機構，即國家應急管理委員會，其組織框架體系如圖3所示。

圖3 應急管理委員會組織框架圖

國家應急管理委員會應為應急管理的常設機構，納入政府機構序列，隸屬于國務院。該委員會應采取行政首長負責制，由國務院總理或主管副總理擔任第一負責人，由各相關部門的第一負責人組成委員會，聯合協商制定應急管理的發展規劃和各項政策。在該機構下設立專門應對突發性災害的職能部門。按照災害管理流程，應急管理委員會內部可設置災害預防局、監測預警局、響應處置局、恢復和重建局和災害處置評估辦公室等部門，負責應急管理委員會的正常運行。同時該委員會設置指揮調度中心，作為應急救援指揮的樞紐，與各省之間實現互聯互通，并應具有災害決策輔助系統；設置物資裝備保障局，負責整個戰備物資的統一調度和管理；應吸收各行各業的專業人士成立應急管理專家組，為應急管理委員會提供決策咨詢和工作建議；設置非政府組織管理機構，組織動員各種社會力量參與應急救援，設置國際事務管理局，負責國際之間的應急救援事務。在垂直管理上，應急委員會下設置省、市、縣三級管理機構。各級應急委員會指揮和協調對應本轄區的應急救援管理工作。

為順利實現使應急管理工作由條塊分割逐漸向集中統一管理過渡，現階段應急管理委員會可采取雙重管理策略，即保證現有的應急救援力量體系結構不變的前提下，將分散在水利部、農業部、衛生部、國家安監局、地震局、公安、交通、國防、林業等部門的專兼職應急救援力量在人事和財政等方面實行“誰組隊，誰主管”的方法，在業務方面要接受應急管理委員會的統一指導，具體對應關系如圖4所示。在應急時，各應急救援力量要接受管理委員會的統一調度指揮。應急管理委員會應與軍隊建立長效運行機制，依照相關的法律、行政法規、軍事法規的規定，軍隊參加突發事件的應急救援和處置工作。

圖4 現階段應急管理委員會對應救援力量分布

3.3 應急管理委員會的特點

（1）有效整合了應急救援力量，有助于形成一個權威高效的指揮系統。該管理模式是在國家宏觀決策層面建立起來的一個全國性的、長期的、固定的危機管理機構，專門負責協調各個部門、地區和組織的協作，以保證信息暢通，反應迅速。

（2）有助于實現條塊結合的管理模式，并逐漸向集中管理過渡。在不改變現有力量分布的情況下，通過管理方式的轉移，形成條塊結合的管理方式。雖然現有的應急救援力量分布在多個部門，通過應急管理委員會的統籌協調，使各種應急救援力量不僅僅局限在本領域內的建設發展，而是融合在整個應急救援體系中，較好地避免了建設的盲目性和重復性。

（3）職責劃分清晰，有利于各管理部門和職能部門作用的發揮。根據我國自然災害分類方式進行分災害管理的模式，有利于形成一支專業化的管理隊伍。按照災害管理程序設置部門，使得災害管理程序更加清晰，各部門的職責明確，能有效地避免互相推諉、效率低下的局面。

3.4 應急管理委員會的主要職能

應急管理委員會作為國家層面的應急管理機構，應負責應急救援管理過程中的各項事務。

（1）起草或修改國家應急法律、行政法規和規章，逐漸完善應急管理法制體系。

（2）制定應急管理工作中長期發展規劃，統籌規劃各種救援物資裝備。

（3）設置或調整應急管理委員會的組織框架體系，設計規劃應急管理運行機制，綜合協調國家職能部門在災害管理中的作用，做好災前預防、災害處置、災害恢復和重建以及總結工作。

（4）編制或修訂應急救援預案，制定專兼職應急救援隊伍的培訓和演練計劃。

（5）統籌規劃各種救援力量的建設發展。

（6）指導各省、市、自治區的應急救援工作，并監督考核各省應急救援隊伍的建設。

（7）收集、匯總和整理各省、市、自治區的預警信息，并及時向社會發布各種預警信號。

（8）危機事件爆發時，即轉為國家應對有關危機事件的具體指揮與協調機構，針對已發生的危機事件權威地分配各種救災資源，有權調動指揮各種應急救援力量。

4 結 論

通過對應急救援管理模式的研究，得到如下結論：

（1）從管理機構設置和力量分布等方面分析了應急救援力量管理體系的現狀，指出常設性權威應急管理機構的缺失是影響應急救援工作發展的關鍵問題。

（2）結合應急救援工作實踐，提出了“政府主導，消防主力；統一指揮，協同有序；平戰結合，資源優化”的應急救援力量管理模式的組建原則。

（3）提出了構建應急管理委員會的設想。從國家層面總結了應急管理機構的運行現狀，分析了應急管理委員會設立的可行性和必要性，在此基礎上設計了應急管理委員會的組織框架結構及其應具有的職能。